加快重点中心镇发展，是推进新型城镇化和统筹城乡发展的重大战略，是调整优化产业结构、转变经济发展方式的必然要求。根据县政协年度工作安排，8月上旬，我们组织部分常委、委员和有关部门、镇区负责人，先后深入氾水、曹甸、射阳湖、柳堡等四个重点中心镇开展专题调研，并赴安徽省金寨县、湖北省京山县以及省内盱眙、铜山等地考察学习。在了解情况、听取意见、学习经验的基础上，对全县重点中心镇建设情况进行了分析思考。现将有关情况汇报如下：
一、我县重点中心镇建设的主要做法和成效
近年来，县委、县政府高度重视重点中心镇发展工作，坚持科学布点、突出重点、打造亮点，城镇功能逐步完善，集镇品质不断提升，人居环境显著改善，重点中心镇建设水平有效提升。氾水、曹甸、射阳湖、柳堡4个重点中心镇，结合自身实际，找准发展定位，以规划为龙头、以产业为支撑、以项目为抓手、以管理为保障，积极策应城乡统筹，致力打造集镇特色，重点中心镇建设取得了明显成效，氾水、曹甸两镇被国家七部委命名为“全国重点镇”。
一是注重规划编制，着力引领重点中心镇建设。氾水、曹甸、射阳湖3个重点中心镇完成集镇总体规划修编工作，实现集镇总体规划和控制性详规全覆盖。同时，三个镇还分别编制了核心区城市设计、集镇绿地系统、古镇历史文化街区（传统村落）保护等一批专项规划。柳堡镇委托专业机构对集镇总体规划进行修编，并组织编制乡村旅游、工业集中区等专业规划。
二是注重项目实施，大力推进重点中心镇建设。围绕“五个一”工作要求，重点推进集镇路网、核心街区、文体中心、生态公园、农贸市场等基础设施建设。氾水镇投资1.2亿元建成氾水运河大桥及其接线通湖路，新建集镇运河路及镇区道路连接贯通工程，建成全市乡镇首屈一指的文化活动中心，完成集镇老街仿古改造一期工程等。曹甸镇率先在扬州市推进农民集中居住，新建的滨河花园、南河家园、仁河家园共安置居民2000多户。射阳湖镇先后投入资金2亿多元，实施河道整治、生态公园、古镇修复等20多项重点工程项目。柳堡镇的集镇水街、绿色长廊、街景整治等项目正在加快实施。
三是注重精细管理，努力提升重点中心镇建设。加强集镇管理队伍建设，积极开展集镇环境整治工作，认真做好店招店牌改造、路面升级、环卫设施维护、门前“四包”等工作，加大店外经营、流动摊点、乱停乱放等行为整治力度，镇容镇貌有效提升。氾水镇创新集镇管理模式，整合城管、环卫、市场监督、农村环管等部门，建成集镇综合执法中心；加强队伍建设，由镇派出所所长兼任城管队长，强化集镇管理执法保障；建立数字化城管中心，主要道路实现监控全覆盖。曹甸镇以示范户创建为抓手，开展镇区示范街创建活动，集镇核心区管理整洁有序。射阳湖镇和柳堡镇不断夯实集镇管理基础，坚持堵疏结合，发动群众力量，形成管理合力。各重点中心镇还十分重视农村环境综合整治工作，加大人力、物力和财力投入，对自然村庄、主要河道和乡村道路实行常态化、长效化保洁，农村环境明显改善。
四是注重产业培育，全力带动重点中心镇建设。各镇依托自身产业基础和资源特色，围绕“农业转型、农村转变、农民转身”工作目标，通过招商引资、企业培育、全民创业等措施，着力发展特色产业。氾水镇以骏升科技、海沃银宝、续笙科技、湖西岛食品为龙头，形成支撑全镇工业经济的电子电工电器、特种车辆及车船配件、新能源、有机食品等支柱产业。曹甸镇发挥教玩具产业优势，实施百组千户创业工程，为进镇务工人员提供了大量就业岗位。射阳湖镇围绕打造“以生态旅游为特色的水乡古镇”定位，大力发展旅游业，取得了积极成效。柳堡镇的电工电器、电子陶瓷产业不仅致富了一批创新创业能人，而且拓宽了农民就业增收渠道。
五是注重优质服务，倾力保障重点中心镇建设。相关部门和单位密切配合、通力协作，为推进重点中心镇建设共同发力。县住建局大力推进集镇建设“五个一”工程和《城镇建设三年行动计划》实施，为重点镇积极向上争取项目、资金和政策支持。三年来，共争取省市项目20多个，资金4700多万元。规划局认真做好重点中心镇各类规划编制的指导把关工作。人社、民政、卫生等部门共同构建养老、医疗等社会保障体系，被征地农民基本生活保障制度初步建立。国土局抢抓政策机遇，科学制定土地整治规划，积极申报土地综合整治项目，努力为重点中心镇发展拓展用地空间。财政局多方筹集资金，加大对重点镇基础设施和公共服务设施配套建设投入，投资1.8亿元用于氾水、曹甸、射阳湖、柳堡镇区域卫生中心建设。
二、新型城镇化背景下重点中心镇发展存在的困难和问题
虽然经过近些年的稳扎稳打、稳步推进，我县重点中心镇建设取得了一定成效，但对照国家新型城镇化发展的内在要求，对照全县城乡发展一体化的工作目标，对照广大群众实现“强富美高”全面小康的现实期盼，仍然存在着一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：
1、规划建设水平需要进一步提升。一是规划衔接不紧。村镇建设规划与土地利用规划、产业发展规划、生态保护规划等不衔接、不融合的矛盾十分突出，有的有建设规划而无用地计划，有的集镇建设规划调整了，但与其相适应的土地和产业规划不能调整到位。二是规划设计不足。乡村道路、地下管网、污水处理等基础设施规划标准不高，文化娱乐、休闲健身、商贸服务等配套设施也相对不足，难以满足集镇居民生产生活需求。射阳湖镇功能区分不尽合理，工业、商贸、住宅等混杂现象突出；柳堡镇工业区分成郑渡、柳堡、芦村三个板块，布局较为分散，企业和人口难以集聚。三是规划管理不严。规划缺乏稳定性和连续性，虽然规划管理意识较以往有所提高，但随意修改规划的现象仍时有发生。四是建设品位不高。集镇临路而建、临河而建的历史顽疾短期内无法改变，集镇难以形成科学合理、整齐有序的形制和布局。一些镇对历史资源的原真性缺乏正确认识，历史遗存保护意识不强，古建筑、古街巷遭到随意拆毁和改变。
2、体制机制亟待进一步创新。一是管理权限缺乏。中心镇有责无权矛盾突出，“看得见的管不了，管得了的看不见”问题较为普遍，如环境污染、安全生产、城镇建设、土地管理等，中心镇既无审批权，又无检查权，更无处罚权，而一旦造成严重后果，又是第一责任人。二是管理机制不顺。目前扬州市仅我县沿袭镇村建办的旧有管理模式，集镇规划建设工作的主要职能在村建办，县住建局为其业务指导部门，而非主管部门（其他县市设镇村镇建设管理所，列为乡镇基层站所，事业编制，住建局为其主管部门）。镇村建办承担大量的规划编制、工程建设、集镇管理、环卫、拆迁等职能，人员无编制，执法无权限，遇到具体执法问题，只得求助上级主管部门。三是管理队伍薄弱。集镇城管人员素质、结构需要进一步提升，城管队员年龄普遍偏大，能力水平普遍偏低，知识结构老化，难以适应集镇管理和依法行政的要求。
3、要素制约还需进一步化解。一是建设资金短缺。由于镇级财政较为薄弱，集镇建设的投入资金主要来源于商业项目的土地经营及相关规费的收取，难以满足小城镇加快发展所需的大量资金要求。我县土地出让金返还乡镇的比例远低于周边县市全额返还的标准。二是用地指标紧缺。调研中我们了解到，全县每年集镇建设用地（含工业）需求量在3000亩左右，而能够安排到镇的土地指标一般不超过500亩，如剔除土地增减挂钩流转出的土地，实际供地一般不超过100亩，严重制约了重点镇的发展步伐。与此同时，征地难、拆迁难问题，也在一定程度上影响了重点镇的发展进程。三是专业人才稀缺。目前，全县各镇村镇建设从业人员60多人，具有建筑工程类中专以上学历的不到10人，其他专业大专以上学历的不到20人，一半以上人员由村支书转任，平均年龄约为53岁，多数人员缺乏集镇规划建设管理方面的专业知识。四是扶持政策欠缺。县级考核办法中尚未深入研究针对四个重点镇设立的考核指标体系，加之县里出台的扶持政策力度不大，有的配套政策由于种种原因未能执行，有的执行不到位，影响了重点镇的工作热情。
4、产业基础尚需进一步夯实。受宏观经济形势持续偏紧的影响，一些镇经济发展陷入困境，有的企业异地搬迁，有的企业负责人被迫“跑路”，重点中心镇发展面临传统产业难以做大、新兴产业难以拓展、产业与人口难以集聚的困惑。特别是射阳湖、柳堡两个镇产业基础相对薄弱，规模企业少，缺乏能够带动产业发展、集镇发展的龙头企业和劳动密集型企业。由于历史欠帐，有的集镇基础设施建设投入较少，商贸服务业不够发达，集镇建设步伐不快，人口集聚不多。
三、关于加快我县重点中心镇建设的对策建议
通过广泛调研、认真思考和综合分析，我们认为，重点中心镇既要在全县城镇化发展进程中发挥重要支撑作用，又要对周边集镇产生一定的辐射带动作用，更要与县城形成积极的联动互动作用，使重点中心镇与县城和一般镇发展相互促进、相得益彰。为此，建议重点中心镇建设遵循以下基本原则：
一是以人为本、共建共享的原则。以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使广大农民在小城镇既能安居又能乐业。
二是四化同步、统筹发展的原则。推动信息化和工业化加快融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进小城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
三是优化布局、集约高效的原则。立足地域实际，科学规划建设集镇，合理控制小城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，有效控制集镇开发边界，优化集镇内部空间结构，促进集镇紧凑发展、集约发展。
四是文化传承、彰显特色的原则。根据不同地区的资源、历史、文化特色，体现区域差异性，提倡形态多样性，发展有集镇风貌、历史记忆、文化脉络的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的水乡小镇发展风格。
五是市场主导、政府引导的原则。正确处理政府和市场关系，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、政府引导、科学发展的过程。
根据我县重点中心镇建设实际情况，结合外地经验做法，提出以下建议：
1、坚持规划为先，引领重点中心镇建设科学发展
一是要坚持规划论证的科学性。集镇各类规划编制既要重视发挥专业院校、规划专家的作用，又要认真听取和采纳当地干部群众的意见，力求体现规划的科学性。要高质量编制各类规划，实现各镇控制性详规全覆盖和村镇建设规划、产业发展规划、土地利用规划、环保规划等“多规合一”。认真分析和挖掘各镇的田园风光、地域风貌、历史风韵和人文风情，统筹定位各镇在县域产业发展、功能配置、城镇空间中的的地位和作用，不搞千篇一律，讲求个性化、差异化、特色化，形成“一镇一特”，实现错位发展。
二是要坚持规划编制的前瞻性。要积极顺应村镇加快发展和布局调整的现实需要，根据特色村庄、景区位置、医院学校和安置小区等具体布局，超前规划乡村道路、休闲广场、文化场馆、农贸市场、停车场等集镇配套服务和公共设施项目。对于涉及集镇建设管理相关的交通水利、地下管网、电力通信、污水垃圾等相关部门单位，要努力加强项目规划调研论证、建设管理过程中的联系沟通、协调配合，力求规划建设的有效衔接、高效实施。
三是要坚持规划执行的严肃性。进一步强化规划的法定性、严肃性和延续性，切实发挥规划的综合调控和龙头指导作用，确保集镇建设项目严格按规划组织实施，坚决避免建设的盲目性，有效杜绝“领导变动、规划重弄”的随意性。
2、坚持建管并重，提升重点中心镇建设宜居品位
一要提高建设水平。围绕增强集镇配套功能和服务功能，完善公路交通、桥涵闸洞、污水管网、水电气等基础设施，提升文化教育、医疗卫生、金融通信等公共服务水平，并加强与周边乡镇在空间、产业、功能等方面的紧密呼应、对接，有效发挥辐射带动作用。利用重点中心镇地域优势，加快县域周边和镇域之间交通干道的完善，比如加强射阳湖、柳堡两镇与其邻近的兴化沙沟镇、建湖恒济镇的道路贯通，进一步畅通县域对外连接通道。要重视集镇重要节点和核心区域建设，对新建的住宅小区、商贸设施从建筑高度、立面外墙、主体色调等方面进行整体把控，植入现代气息，提升集镇品质。结合高标准农田和新农村建设，通过老村庄撤并、宅基地退让、土地增减挂钩等途径，有序推进村庄科学布点、农民集中居住。要特别注重保护现有的具有一定规模老庄台的自然风貌，依托当地的自然脉络，加以改造提升，精心保留一个个错落有致、绿水掩映的自然村落和历史记忆。
二要彰显文化特色。注重小城镇建设与集镇文化相协调，深入挖掘重点镇红色文化、历史文化、生态文化等各类文化资源，并在公园广场、道路桥梁、绿化景观等方面得以展示，进一步提升集镇文化品味。在具体文化打造上，重点做好“红、水、古”三篇文章。在“红”字上，积极放大苏中公学纪念馆以及“柳堡”、“二妹子”、“艳阳天”等品牌效应，早日把苏中公学纪念馆、“二妹子”活动中心建成县市甚至省级、国家级革命传统教育基地和爱国主义教育基地，让宝应走向全国；在“水”字上，利用镇内水系众多的地理条件，打造荷园等重点景区，柳堡团庄、射阳湖冲林等乡村景点，以及沿河风光带，做活水文章，增添集镇灵气；在“古”字上，研究射阳湖、氾水等千年古镇历史，传诵古传说，修缮古建筑，保护古遗迹，打造仿古老街，释放古镇底蕴，绽放古镇新姿。同时，充分发挥农民艺术团作用，积极开展演淮剧、舞龙灯、唱民歌等各类民俗文化活动，传承乡村文化遗产。
三要加强精致管理。推广数字化城管模式，健全集镇管理、服务、执法“三位一体”管理体制，实行属地管理、部门联动、条块结合，做到规范、文明、和谐执法。探索引入市场竞争机制，推行集镇环卫保洁市场化；严格落实好“门前三包”责任制，突出镇容镇貌治理，重点抓好违规建设、流动摊点、户外广告和交通秩序整治，提高集镇管理水平。建议有条件的集镇主要街道成立业主委员会，积极发挥临街业主的自我管理作用。优化社区网络化管理，加强社区工作者队伍建设，完善社区服务功能。推进外来就业人员融入企业、子女融入学校、家庭融入社会。以创建星级康居乡村为载体，大力推进村庄环境综合整治，努力打造美丽乡村。
四要营造良好氛围。相关镇和部门要把重点中心镇建设作为一项中心工作，强化专业力量，加强协调配合，认真组织实施。县政府要研究制定相关具体工作目标和规范标准，并根据4个重点中心镇的基础和特点，树立样板或典型，有条件地分层次推进。进一步将目标任务指标化、项目化，定期进行检查考核，并严格实施奖惩。积极鼓励基层勇于实践和创新，对在重点镇建设中取得突出成绩的单位和个人，要及时树立典型，并通过各级各类媒体进行宣传推广，不断提升集镇建设工作的影响力。大力倡导党员干部、广大群众、中小学生参与集镇管理活动，切实增强参与集镇管理的意识和责任，自觉养成文明文雅的行为习惯。
3、坚持产业支撑，打造重点中心镇建设核心引擎
一要做强工业产业。加强工业产业和集镇建设融合发展，制定相关扶持激励政策，引导产业向集镇和园区集中，为重点镇发展奠定坚实的产业基础。紧盯上海、苏南等转移企业，主动承接产业转移，统筹发展资本、技术密集型与劳动密集型产业。进一步做大电子电工电器、教玩具、车辆配件等集镇特色产业，并向上下游产业链延伸，以产业发展创造更多的就业吸纳能力。如工业基础较好的氾水镇，要以打造电工电器大镇为目标，引导相关企业通过增加投入、技术升级、合资合作等途径，实现自身做大做强。
二要做优现代农业。突出各镇农业特质，促进传统种养殖业向高效设施农业、生态旅游农业、休闲观光农业、乡村农家乐等现代农业转型升级。通过规划引导、扶持激励、示范带动等，进一步发展水产水禽、蔬菜水果、有机稻米等特色农业，加快培育各具特色、类型多样、竞争力强的专业村、特色镇。大力发展农业产业化企业，注重培强龙头企业，对带动产业发展、农民就业的荷仙集团、湖西岛等农业龙头企业，加大政策、技术、资金支持力度，促进企业加快发展。着力培优农村“三大合作”组织，支持发展专业合作型、统一服务型等形式多样的合作组织，加快推动合作组织从小范围合作向区域性、行业间联合拓展，从中间环节向产前、产后环节延伸。
三要做活三产服务业。围绕集镇生产生活需要，积极引进大型超市、金融机构、小贷担保、劳务中介等服务项目，大力发展集镇家政服务、健康养老等生活性服务业，以及交通运输、现代物流、科技研发等生产性服务业，有效增强集镇人口集聚效应和规模效应。以集镇主要路段和核心地段为依托，有效聚集各类业态，努力打造休闲、娱乐、餐饮等特色街区。充分发挥各镇农业资源优势，加快规划建设地产品、农产品、水产品市场，扩大集镇知名度和影响力。将乡村旅游业发展作为现代服务业转型升级的重要抓手，有效整合人文、历史、自然、宗教等旅游资源，做大龙头景区，做优特色景点，加快串点成线、连线成片，努力将资源优势转化为发展优势、经济优势。如射阳湖镇可以科学整合景观生态、历史文化、现代农业以及传统手工业等资源，着力建设旅游型、生态型或休闲度假型特色镇。
四是要做实就业创业。优先安排中小企业发展专项资金用于符合条件的重点镇创业基地建设，为本地农民、下岗职工、大中专毕业生等提供就业创业平台，大力推进创业集聚、就业集聚、居住集聚，有力发挥重点镇在“双创”工作中的引领示范作用。强化农民职业教育与技能培训，引导相关部门和用人单位开展职业培训，提高农业转移人口就业创业能力，加快培育一支有文化、懂技术、会经营的职业农民队伍。鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，推动农民由经验型向知识型、单干型向组织型、兼业型向职业型转变。
4、坚持要素保障，激发重点中心镇建设内在动力
一要强化资金保障。鼓励银行业金融机构在重点镇设立分支机构或网点，引导各类金融机构加强对重点镇基础设施建设的信贷支持。在符合国家法律法规、产业政策和行业发展规划的前提下，建议参照县城投公司运作方式，加强中心镇融资平台建设，争取各类资本参与，最大限度地放开民间资本投资领域，积极推行投资主体多元化、项目运营企业化、设施享用商品化，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多渠道、多形式、多元化投融资格局。研究出台土地出让金和建设税费返还重点镇的激励机制。同时，围绕交通设施、土地复垦、河道整治、水利建设等项目做文章，积极争取省市部门的资金支持。
二要强化土地保障。要坚持最严格的集约节约用地制度，研究制定相关政策，严格控制工业功能区以外的新增工业用地，鼓励规划区外企业加快置换到工业园区选址建设。加强对城乡存量建设用地和闲置土地的清理整治，通过“腾笼换鸟”或提高土地容积率，向低效闲置用地要空间。调整和完善集镇土地利用总体规划，用足用好城乡建设土地利用增减挂钩政策，优先保障城镇建设用地，集约利用工商业用地，进一步优化生产、生活、生态空间结构。帮助重点镇积极申报土地综合整治项目，为小城镇发展拓展用地空间。
三要强化人才保障。加大人才招引力度，建立人才引进“绿色通道”和“一站式”服务机制，搭建创业、交流、培训平台，加快建设一支懂城建、通金融、善管理、会经营的优秀人才和创业团队，有效激发人才创造力。通过定向培养或有针对性地引进规划设计、建筑工程、执法管理等方面人才，充分发挥专业人才在小城镇建设中的作用。定期组织村镇建设条线人员外出考察、学习培训，帮助他们更新观念，开拓视野，提升知识素养和能力水平，培养一批既熟悉本地情况又具有专业知识的建设人才。
四要强化政策保障。积极推进“强镇扩权”改革工作，在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、社会治安、城镇建设和管理、民生事业等方面，赋予一些重点中心镇享有县级经济社会管理权限。按照财权事权相匹配的原则，进一步理顺县镇财力分配关系，提高税收分成比例，实现财力向重点镇倾斜。进一步调研土地承包经营权转换社会保障、被征地人员基本生活保障转城保等工作，逐步提高被征地农民保障水平，使“城镇化”对农民产生吸引力。根据农村不同需求和能力的对象，研究出台鼓励农民进小城镇、到安置小区或集中建房点自建住宅等相关具体政策。参照盱眙等先进地区做法，探索推进县级部门驻镇机构改革，适时成立城市管理执法分局或派驻基层行政执法人员，形成行政执法新体制。
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