今年，县委、县政府提出了“合理保护老城，改造提升旧城，科学开发新城”的城建工作思路。最近，县政协组织部分常委和委员，对“三城”工作进行了调研，先后到有关部门和社区召开了十多场座谈会，并赴宿迁市、扬州市和海安县学习考察，同时通过信函和网络向全体政协委员和城市居民广泛征求意见，得到社会各界的积极响应。县政协调研组在全面深入调研的基础上，形成一份综合调研报告和三份专题调研报告，部分常委作了相关发言。
　　一、总结经验教训，增进“三城”共识
　　调研中，社会各界普遍反映：我县城区在长期历史发展过程中，自然形成了三大版块。近几年来，县委、县政府不断加大城建投入，以实施“工业化、城镇化”战略为龙头，城市外延迅速扩大，50平方公里的城市框架初步形成；以创建“国家园林城市”、“全国卫生县城”、“省级文明城市”活动为载体，城市内涵逐步提升，城市面貌不断改观，得到居民的认同和赞誉。今年开始，县委、县政府又明确提出了“合理保护老城，改造提升旧城，科学开发新城”的城建思路，是在对过去城市建设工作深入反思基础上的正确决策，符合宝应城市建设与发展的实际，体现了科学发展观的要求。
　　⒈明确“三城”思路，有利于科学规划，解决规划管理较“软”的问题。
　　规划是建设的龙头。由于县委、县政府领导多年接力，宝应县城随着思想的解放，呈三级式跳跃，倍增式扩展，形成了版块清楚、骨架鲜明、发展势头强劲的特色，为县城规划发展提供了良好基础。但由于财力不足、领导人认识偏差、部门利益驱动、开发企业影响等方面的原因，我县城市规划及管理在一定程度上存在较“软”的问题。一是规划理念较为落后。早期开发的桃园、泰山等小区长期以来解决不了容积率过高，绿化、停车、物业管理等方面的先天性缺陷，导致居民的生活质量较差。二是规划的控制力度不够。虽有城市总体规划，有历史街区和文物保护方面的规定，但实际落实不够到位，违章建设行为较为普遍，造成城市功能混杂，在历史保护街区，一部分住宅楼和其它现代建筑穿插其中。三是重点城建项目缺乏科学论证。如县四套班子的办公地点大跨度东迁，造成行政龙头与部门龙身脱节。原泰山农贸市场改建成大型超市，在群众中造成了较为强烈的负面效应。产生这些问题的原因，主要就在于我们对宝应县城的分区特点缺乏把握，规划同质化，区域特点不明显。明确了“三城”的思路，对于尊重城市建设的历史轨迹和现实状态，区别情况、区别对待，以规划引导，形成“三城”特色，具有重要意义。
　　⒉明确“三城”思路，有利于解决集约程度较“低”的问题。
　　城市建设是一个系统工程。在合理规划的基础上，统筹兼顾，可以避免重复浪费，并可以产生显著的经济效益。在这方面，是有教训值得我们反思和借鉴的。比如，我县的行政办公基本上都是一局一院，既不利于节约用地，又不利于节约办公成本，不利于为社会服务；地下管线的辅设，基本上是反复破路，浪费严重；“临街一层皮”式的开发方式，为进一步开发增加了难度；一批影响老城风貌的现代建筑和选址错误的建筑、规划落后的小区，将来面临的拆迁代价较高；工业区道路密度、等级过高，占地面积过大，形成了不必要的浪费；先做路，后拆迁和先有项目后拆迁的运作模式，导致拆迁难度大，成本高。以“三城”思路为统领，集约开发，对于提高城市综合经营效益，具有重要意义。
　　⒊明确“三城”思路，有利于解决文化特色较“弱”的问题。
　　城市的灵魂在于城市文化的彰显，城市文脉的延伸，在此基础上形成城市的独特个性，否则，就陷入“千城一面”的怪圈，使城市缺乏内涵和韵味。长期以来，我们正是陷入了这种怪圈，而未能自拔，主要表现在以下几方面：一是地面文物长期得不到保护与利用。80年代修复了学宫主建筑大成殿，90年代修复了周恩来少年读书处，本世纪以来，修建了纵棹园，恢复建设了学宫的泮池等景点。但相对于宝应众多的地面文物来说，我们工作的力度远远不够；二是水乡城市的特点没有得到显现。古城市河河道被蚕食、被污染、被覆盖的现象有禁不止，宝应老城的一道风景线成为在死亡线上挣扎的“病美人”。三是城市市民广场的建设或者缺乏文化主题或者主题混杂。居民群众进入园林莫名其妙，所以得不到熏陶，感不到收获。亚细亚广场突出了安宜的荷风古韵，较为成功，但是“亚细亚广场”这个名称又遮盖了她的主题。还有许多广场、公园由于缺乏内涵，连为之定一个合适的名称都很难。四是主次干道的街景设计没有得到重视。每条路形不成各自的特色，在立面风格、色调选择、绿化树种、屋顶效果、沿路人文关怀等方面都有许多文章有待去做。在定位“三城”的基础上，延续文脉，弘扬文化，体现以人为本，对于形成宝应县城的文化特色，提升市民素质和城市的文明程度，促进和谐社会建设，都具有重要的意义。
　　综上所述，正确定位“三城”，集约建设“三城”，作为我县城市建设的正确思路，一方面应当成为全县上下的共识，同心协力，认真贯彻，仔细落实，另一方面要在今后城市建设过程中长期坚持，咬定不放，逐年努力，逐步到位。
　　二、正确定位城市，加强规划引导
　　最近，县有关部门正在组织修编城市总体规划、制定历史文化街区保护利用规划和新区开发规划，建议在修编和制定有关规划的时候，首先要重新审视并正确定位我们的城市。
　　一方面是城市的整体定位。建议牢牢把握以下四个概念：一是运河城。宝应县城依运河而建，是运河沿线典型的因运河而生的城市，与运河的关系密不可分。突出地表现在：城市依托运河，保留着较为完善的水系，引导着城市建设的千年轨迹，串连着众多的文物古迹，使宝应老城有着完整的格局和系统，借助京杭大运河的申遗，打好宝应县城的运河牌，是宝贵的契机。二是文化城。宝应位于运河两岸，江淮之间，历史文化积淀相当深厚，人文氛围浓郁，古代文化的遗存和现代文明的风采交相辉映，特别是具有较强的文化包容性，在建筑风格、民间艺术、社会风俗等方面都具有南北兼容的特点，汉文化、明清文化和革命文化在全国占有较高的地位，历史造就的清廉正直的官风和纯朴向上的民风，成为值得今人传承的宝贵资源。在调研中，我们也深深地感受到广大群众对提升城市文化品位的迫切愿望。通过保护文物古迹，增添文化设施，增加广场与小区的文化内涵，让古今文化在城市建设中交融、彰显，宝应城一定能以文化名城的形象，自立于城市之林。三是生态城。经过长期不懈的努力，我县的生态环境质量较好。在生态县建设中，县城应当成为龙头。要以追求城市生态系统积极的动态平衡为目的，通过建设生态小区、生态公园、生态道路、生态河道、生态建筑以及生态住宅，通过为群众提供良好的社会服务，不断调控人与自然的关系，着力提升市民的生活质量，努力打造最佳人居环境。四是工贸城。宝应县城由于地处鱼米之乡和运河沿岸，所以自古工商业比较发达，马可•波罗游记中就作过记述。随着交通运输条件的改善和经济发展环境的优化，以及群众创业意识的增强，宝应应当成为苏中地区的投资热土。体现在城市规划建设上，就是要积极探索实践资源循环、区域整合的工贸发展模式，着力优化城市生产力布局，坚定不移地走科技含量高、资源消耗低、环境污染少的工业化道路。
　　一方面是城市的分区定位。“三城”思路为城市的分区定位提供了正确的导向，正确地定位“三城”，也是科学规划建设好城市的基础。所以在修编新一轮城市规划的过程中，搞好城市的区域定位同样十分重要。一是老城。老城的定位就在于它是古城，是宝应文脉的源头和文物古迹、传统民居、传统工商业态和生活方式的集中地。建议将安宜南北路到大运河、南城根路到泰山西路之间的区域，划定为历史文化街区，制定专门的管理规定和建设规范，依照规定和规范，合理保护。要明确保护对象，把总体格局和系统的保护、历史风貌的保护、地面文物古迹的保护以及民居的保护统一起来。要明确保护的目的，以积极保护、合理利用作为老城保护的目的，通过保护，使老城的文脉显现出来，使老城的生活方式、经营业态、传统工艺延续下去；通过保护，使老城的某些缺陷得以消除，居民的生活环境有所改善，生活质量有所提高； 通过保护，使老城的旅游价值得以提升，以学者群、廉官群为内涵，打造宝应老城的旅游特色。二是旧城。旧城的定位就在于它是宝应县城的主城区，是商业、居住、金融、教育、医疗卫生、行政办公的集中地。建议将旧城作为县城的“主城”予以打造，以“主城”的概念引领该区域的改造提升，以避免走题。建议将旧城（主城）的范围扩大到淮江路内侧。要通过改造提升，使该区域的功能布局更趋合理，三产服务业更加健全；土地价值得到进一步利用；生态效应进一步提高；“主城”地位进一步突出；焕发出现代城市的风采。三是新城。新城的定位就在于它是工业城，是现代工业的集中地。相对于老城和旧城来说，新城的规划建设还处于初始阶段，一定要通过科学开发，使新城成为宝应的工业重地、物流重地、税源重地；使产业布局科学合理，整体效益得到提升，真正成为现代化工业区。
　　三、针对“三城”特点，坚持科学发展
　　正确地定位城市，是为了高效地建设城市。在调研中，根据各界人士的建议，我们认为，在今后相当长的一个历史时期内，我县城市建设必须时时找准定位，把握分区特点，积极扬长避短，提高城市经营的整体效益。
　　一是要整合建设目标。“合理保护老城”，当前最紧迫的就是制定好老城保护和利用规划，以高起点的规划，跻身京杭大运河申遗的总体计划，与此同时，停止一切翻建、新建行为。对居民住宅已成危房的可以采取排险措施；也可以在统一设计的指导控制下，实施维修，政府给予适当补助；或者鼓励住户易地购房。对重要的文物古迹，已成危房的，要及时组织抢救性保护，按文物保护项目的运作规范，进行规范化的维修，确保修旧如旧，修一处成一处。在制定规划的基础上，成立老城保护办公室，明确有关部门的职责分工，协同动作，按照历史文化街区保护开发的规范实施保护行为。制定分期计划，逐年实施，先积累经验，后加快步伐。在保护古城风貌的同时，注重解决好老城道路不平、路灯不亮、公厕不净、消防不便、绿化不多等方面的问题，为老城区提供适宜的生活条件和环境，改变老城区面临的萧条、衰败趋势，以增强居民热爱老城、保护老城的热情和信心。“改造提升旧城（主城）”，当前最迫切的就是设施配套、三产提升、存量盘活和老城文脉的延伸。第二商圈要着力抓紧健全功能，减轻第一商圈的承载压力；桃园、泰山等早期开发的小区，要积极创造条件，逐步引导部分居民，特别是底层居民适度迁移，适当降低建筑密度，从而增加停车场所和绿化用地；通过存量土地的调剂，大力增加桃园小学、叶挺路小学、泰山小学、城南小学等学校的建设用地；整合文脉资源，突出市民广场、公园的文化主题，使老城的文化魅力向东延伸、落户；合理布局，努力增加文化设施的建设，满足群众日益增长的读书、健身、艺术等方面的需求。“科学开发新城”，要在注重产业布局、功能配套的同时，十分重视集约用地，强化投资强度控制，强化税收考核，区内不再安排宅基地给私人建房；要针对行政中心东迁的实际，布局行政办公区，建设部门综合楼，组织主城区有关部门到行政中心附近集中办公，降低行政成本；把新城开发规划和环城经济圈的规划与建设有机统一起来，使新城区各园区的规划、建设相配套、相衔接，成为既相互区别，又相互协调的整体；逐步加快城中村改造步伐，提高城中村土地的利用率，改善其配套设施；注重职工公寓的建设，避免厂居混杂，方便职工生活，减轻企业负担；根据新城集聚十万人口的发展需要，预留第三商圈建设用地，在条件成熟时启动建设。
　　二是要强化建设管理。管理是规划执行的保障，在优化城市规划的同时，必须强化建设管理，确保项目按规划实施。建议出台关于加强城市规划监督管理的意见，为依法依规管理提供制度保障；加快控制性详细规划的编制，对重点区域、重要地段以及其他具备条件地段的控制性详规，必须提升为法定图则；不符合城市规划的项目不准立项，尚未编制控制性详规的土地，不得出让、转让和开发建设；各园区的建设必须纳入城市集中统一规划管理；牢固树立建筑红线、生态绿线、清水蓝线意识，严禁任何人以任何理由干预、更改规划；要建立科学规范的规划决策、执行监督体系，坚持城市建设的民主决策、科学决策。进一步完善规划政务公开和规划审批市民听证制度，拓宽规划管理的社会监督渠道。对重要规划建设项目，必须进行社会公示和监督，经过严密论证、广泛公示，征求各方意见，在此基础上，科学决策；充分发挥人大监督和政协参政议政的作用，注意征求人大代表和政协委员的意见；加强对城乡规划法和新一轮城市发展规划的宣传力度，出台关于严厉打击违法违规建设行为的行政措施，让广大市民关注规划、参与规划、服从规划，不是把公众作为城市管理的对象，而是当作城市管理的参与者，向他们提供参与城市规划、建设、管理的各种机会，不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是让他们参与决策以及决策的实施和监督；发挥社区和居民的监督作用，城市的所有建设行为，都必须持证、亮证施工，接受社会监督；严格禁止以罚代批，对违章建设行为必须坚决查禁。
　　三是要注重城市经营。城市经营作为一种理念和模式，它渗透贯穿于城市规划、建设和管理的全过程。城市经营的目的就在于用较少的城建投入获得最大化的经济效益、社会效益和环境效益。我县是一个发展中的县份，在目前财力紧张的情况下，尤其需要以集约经营的理念，组织城市的规划、建设与管理，从而有效地整合资源，减少浪费，提高综合效益。建议在以下几个方面研究制定相应的政策和办法：⑴大力拓展资金渠道。积极吸引民资外资投入城市建设，选择一部分有回报空间的项目，加以包装推介，吸引民资、外资参与开发或承建、经营；对城市基础设施建设，由于投资规模大，建设周期长，投资回报率较低，所以，要研究建立基础设施项目投资回报补偿机制，对不同的项目采取不同的补偿方法，以调动民资、外资投入城市基础设施建设的积极性；积极组织项目申报，向上争取文物保护、南水北调、城市防洪保安、交通运输以及运河申遗等方面的资金支持；积极创造条件，组建城市建设信用社，建立城市建设发展基金。⑵制定老城民房维修的补助政策。通过政府的补助，引导和指导民居维修，调动群众参与老城保护的自觉性和积极性，推动民居保护。⑶制定居民闲置房回收和回购政策。对已享受住房救助政策的居民原住房，实行政府回收；对老城区居民已易地购房的，原房由政府适当作价收购；原直管公房，要暂停出售，禁止私下转让。对这些房源，在组织统一修缮后，有计划、规范化地出售或租赁，提高民居保护的效率和效益。⑷大力盘活城市经营的资源存量。调研可供盘活的土地、房产等资源空间，在老城区和旧城区，有计划、有步骤地组织“退二进三”，适当“退政进三”，放大商圈的辐射功能，既加快城市建设的步伐，又赢得经营城市的效益。