编者按：农村居民的医疗卫生，是关系民生的热点问题。今年县政协安排了专题调研。从4月底到5月初，县政协组织部分常委、委员，分四个组，召开了十多场由卫生局、镇、村(居委会)负责人、卫生院院长、所在镇政协委员和居民代表参加的座谈会。调研组所到之处，受到被调查对象的热忱欢迎，社会各界对此话题反响强烈。对调查的内容，县政协又进一步分析研究，形成了综合调研报告和5个专题报告，并在5月29日召开的政协常委会上进行专题协商。现摘登综合报告和5位常委的发言，以引起大家进一步关注。
　　一、我县乡镇医院现状及存在问题
　　目前，我县共有乡镇医院26家，其中，12家非政府所在地的卫生院，通过改制，成为民营医院。14个镇卫生院，在保持公立性质的基础上，采取合作经营、租赁经营、租售结合、风险抵押经营等方式，将资产所有权与经营权适度分离，同时，实行干部人事制度和分配制度等一系列配套改革，推动干部职工转变观念，增强责任意识，积极参与竞争。自1993年以来，26家乡镇医院购置了263台医疗设备，绝大部分是自筹资金，曹甸、山阳等镇采取多条腿走路的办法，兴建卫生院门诊楼和病房楼，改善环境设施，沿河、下舍、柳堡等一批卫生院和民营医院，注重专科特色建设，努力提高经济效益。
　　但也必须清醒地看到，乡镇医院这些年的发展较为缓慢，人才、设施等方面还出现了萎缩。随着药品等领域改革的深入，农村群众医疗需求的提高和周边地区医疗事业相对较快发展，一些深层次矛盾开始凸现，主要表现在以下三个方 面：
　　1、人才匮乏，医患信任度下降。目前乡镇医院共有卫技人员854人，其中执业医师388人，高级职称9人，占1.05％，中级职称145人，占17％，部分民营医院已没有中级以上的医师，这种队伍状况，很难满足农村60多万人的就医需求，不可能为农民群众提供优质高效的医疗服务，有的医院人手短缺，连正常排班都有困难，一人请假，科室就要关门。医疗人才的不足，直接导致患者对医院的信任度下降。
　　2、设施落后，诊治手段不全。虽然各医疗机构想方设法添置了一些设备，但大都是万元左右的小型设备，稍微贵一点的便无力添置，有的医院X光机还是上世纪90年代初购的，早就过了“服役期”，每年检查都不过关；大部分单位的设备头齐脚不齐，一些必备的检查、治疗设备还不到位。基础设施落后，许多单位业务用房还是上世纪80年代的平房，环境很差，病房、病床不足，内部设施简陋。
　　3、效益低下，生存出现危机。2004-2006三年间，只有范水卫生院、小官庄卫生院和朱氏正骨医院等少数几家保持着盈利，且盈利量不大，大部分医院在盈亏线上浮动，黄塍等少数民营医院出现连续三年亏损。随着形势的发展，我县乡镇医院的效益存在着继续下降的趋势。效益低下，使乡镇医院的经费难以为继，人员工资不能足额发放，人心不稳，经营运转困难，建设与发展更是举步维艰，面临着严峻的生存危机。
　　二、存在问题的原因
　　我县乡镇医院存在上述问题的原因主要是以下几个方面：
　　1、认识不足，对农村医疗卫生事业不够重视。近几年来，我县各级政府对加强乡镇医院建设的重要性与紧迫性认识不足，认为它们有盈利能力，能养活自己，因而将之视同企业，实行纯市场化运作，投入、补助逐年下降，对民营医院更是抱着甩包袱的思想，放任不管，最终导致政府主导功能的缺位或失位。
　　2、体制不顾，发展难成合力。2001年开始，我县对乡镇卫生院实行属地管理。实践证明，属地管理体制存在不少弊端：一是容易造成管理混乱。卫生部门管人难管事，乡镇管事管不到人(卫生院负责人)，因而卫生部门对卫生院的经营管理难以实行及时、准确的监督，同时，少数乡镇安排非医技人员进卫生院，增加了卫生院负担。二是难以加大投入力度。因为属地管理，卫生院实际处于娘家等不到，婆家靠不住的地位。
　　3、制度缺失，医疗人才青黄不接。一是缺乏人才引进机制。由于乡镇医疗机构条件简陋，待遇偏低，加之没有适当的优惠政策，医学类大中专毕业生不愿意到农村工作，从2003年到2006年4年间，全县乡镇医院新进毕业生20人，全部是大专以下学历，人才引进缺乏过硬的措施和制度。二是缺乏人才留驻机制。在农村医院工作，没有住房公积金，绝大多数在职人员工资在档案工资的75％至85％之间，少则几百元，多的也只有千余元，虽然实行绩效挂钩，但由于业务量上不去，待遇上升也有限，因而人心不稳，有一技之长的想方设法往县城调，往县外跑。2003年至今，全县乡镇医院共外流254人，大多为业务骨干。三是缺乏长效培养机制。一方面，大部分医技人员是一人一岗，没有时间送出去培训，另一方面缺乏正常的培训经费和培训制度，因而基本没有培训机会，知识得不到更新、技能水平得不到提高，很难成为业务骨干，这也使很多人感到前途渺茫，想跳槽外出。
　　4、投入不足，无力对设备、设施更新改造。
　　近几年，我县重视农村教育、交通等事业的发展，加大了财政投入力度，取得了较好的经济效益和社会效益。但在卫生院建设上几乎没有投入，甚至乡镇卫生院承担的公共卫生服务经费也无法解决。
　　5、运营困难，经济效益逐年下降。第一，病员流失现象严重。周边地区一些医院，近几年加强建设，在医术、收费、服务态度等方面形成较强的竟争力，导致农村病员外出就诊率上升。据县合管办资料，从2006年1月至2007年5月，农民住院医药费共9084万元，其中，县外医院4461万元，占49％，县城医院3016万元，占33％，乡镇医院1607万元，只占18％，加上门诊，也只能达到２０％。第二，以药养医的空间缩小。一方面，药品顺价销售，压缩了利润空间。另一方面，随着药品市场的放开，出现了在医院看病，到药店买药的现象，以前占医院业务收入60%的药品收入，正在被快速挤占。第三，医院管理不善。部分卫生院内部管理混乱，成本核算制度执行不严格，非业务性支出比例居高不下。
　　三、关于发展镇卫生院，扶持民营医 院建设的几点建议
　　乡镇医院在农村三级医疗体系中，处于枢纽地位，是农村居民最方便、最及时的医疗救助机构，也是医疗资源配置中的重要一环，现阶段又肩负着新型农村合作医疗的重任，对于减轻农民负担和农村合作医疗基金支付压力，都起着不可或缺的重要作用。我们建议：充分发挥政府在农村医疗卫生事业中的主导作用，思想上重视、体制上理顺、政策上扶持、管理上强化，增加卫生院的发展活力和服务能力，同时，通过适当的扶持 措施，带动民营医院发展，推动卫生院和民营医院走上良性循环发展的轨道。
　　1、统一思想，强化办好乡镇卫生院的意识。办好乡镇卫生院，让农民得到优质便利的医疗服务，是政府为民办实事、办好事的重要举措，是解决农村群众看病难看病贵和因病致贫、因病返贫问题的有效途径；办好乡镇卫生院，关系到农村经济社会的协调发展和维护社会稳定的大局，关系到小康社会、和谐社会目标的实现，是落实科学发展观，建设社会主义新农村的现实要求；办好乡镇卫生院，关系到农村千家万户的疾病诊治和健康水平的提高，因而更是农村群众的迫切愿望。因此，要站在实践“三个代表”重要思想的高度，重视农村医疗卫生事业，重视乡镇医院建设。我们建议：一、要制定好农村卫生院建设规划，并将之纳入苦干三五年，全面达小康的总体规划，同步实施，同步发展；二、要召开一次全县卫生院建设工作会议，统一思想，分析形势，制定政策，落实任务，明确责任；三、要建立一系列的考核制度，把加强卫生院建设纳入年度目标考核，作为考核干部政绩的重要依据，从而强化全县上下办好乡镇卫生院的意识。
　　2、理顺体制，强化政府管理职能和调控功能。 根据国务院《农村卫生服务体系建设与发展规划》和江苏省《农民健康工程实施方案》的要求，乡镇卫生院要上划县管。据了解，扬州市各县(市、区)都已上划结束，因此，建议我县尽快将镇卫生院的人员、业务、经费上划县卫生行政部门管理，以加强监管，理顺投入渠道，并为争取上级政策扶持和可能实行的收支分离改革做好基础工作。　　对民营医院，政府要发挥调控功能，采取“以奖代投”、“以补代投”的措施，引导民营医院加强基础设施建设，更新仪器设备，引进和使用医技人才；通过政府“买”服务，加强引导、监督，发挥其在公共服务中的积极功能。
　　3、加大投入，强化卫生院硬件建设。一要积极争取上级政策扶持。近年来，国家和省相继出台了一系列扶持政策，逐步加大对卫生院基础建设和社区农村卫生建设的投入。根据外地的做法与经验，我县要组织专门人员，制定项目计划，争取得到国家和省相关部门的认可，以取得上级资金支持。二要加大县级财政的投入力度。按照建立公共财政体制的要求和农村公共卫生体系建设的需要，加大公共财政的投入，适当增加专项资金，建议县级财政每年安排配套资金和专项资金500-700万元。三要加大镇级财政的支持力度。建议全县14个镇在现有基础上，每年再支持300-500万元。这样，通过上级扶持，县级投入，镇级支持，确保每年有1500万元以上的投入，用三年左右的时间，把镇卫生院的设备、设施等硬件建设投入到位。
　　4、涵养人才，强化乡镇医院队伍建设。一要制定人才优惠政策。建议参照工业、建筑业科技人才的优惠政策，制定乡镇医院医技人才的优惠政策，由县财政以奖代补。宿迁市对乡镇医院新引进的医学专业专科学历人才奖励2000元／人／年，本科及以上学历人才奖励3000元／人／年，对坚持在农村医院工作的医疗技术人才，中级职称的奖励3000元／人／年，高级职称的奖励5000元／人／年，这一政策我县可参照执行。二要建立人才培养机制。根据省有关文件的规定，制定人才培养规划；充分利用上级对农村医疗机构的人才培训的优惠政策，切实解决配套培训经费，建立长效机制，加大对乡镇医院管理人员和专业人才的培训力度；采取灵活多样的培训方式，可以“请进来”办班、“送出去”进修学习、“坐下来”集中教育等，拓宽培训渠道。三要办好人才管理机构。真正发挥卫生局人才管理中心的作用，对乡镇医疗技术人员实行全员人事代理，帮助他们与用人单位签订服务合同，明确服务期限和报酬待遇，维护医疗人才的合法权益；兑现县有关对医疗人才的优惠政策；跟踪考察医疗人才的医德、医术，并根据各自特点，进行定向培训。
　　５、深化改革，探索乡镇卫生院经营管理新模式。在目前的农村三级医疗体系中，县医院处于龙头地位，为此可以试行成立以县医院为核心的医疗集团，实行城区医院与农村卫生院人、财、物的统一调度与管理。实行这项改革有三个好处：一是有利于资源整合。建立医疗集团，可将县医院和乡镇卫生院的医疗资源进行整合，对医院布局、重点科室设置、设备配置实行统一规划、调度管理，实现功能互补、资源共享，对农村患者实行双向转诊，既减轻县医院的压力，也增加了卫生院的业务。二是有利于人才培养。建立医疗集团，对县医院和乡镇卫生院医技人员实行统一配置和调度，实现县医院医生也是乡镇卫生院医生、卫生院医生也是县医院医生的角色转换，既有利于现有乡镇医生到县医院工作，提高业务能力，也有利于县医院中、高级医生直接为农村居民服务，提高农村卫生院的医疗水平，让农村患者得到更直接、更方便的高质量诊治。三是有利于部门监管。成立医疗集团后，县卫生行政主管部门可以放手让县医院对卫生院进行管理，从而实现适度的管办分离，卫生主管部门可以集中精力，对医院、卫生院的医疗行为实施有效监督，为规范医疗市场和医疗行为创造条件。